本輪限制政策是美國限制對華科技投資的第三輪嘗試,其影響較為有限,同時還取決于其他國家的配合協(xié)調(diào)程度,但是也容易被市場誤解、高估其影響。中國要避免干擾,做好自己的事情
圖/視覺中國
(資料圖)
文 | 徐奇淵 趙海 侯蕾
編輯 | 郝洲、王延春
8月9日,美國總統(tǒng)拜登簽署了限制對華投資的行政令,限制企業(yè)和個人對中國的新增投資,特別是針對半導(dǎo)體和微電子、量子技術(shù)、人工智能領(lǐng)域的投資,相關(guān)投資必須向美國政府申報。之后美國財政部也宣布,就即將制定的實施細(xì)則公開征求意見,因此可能還存在一定調(diào)整空間。
在拜登政府的對華競爭戰(zhàn)略當(dāng)中,這項措施是在科技領(lǐng)域?qū)嵤氨Wo(hù)議程”的重要組成部分,是繼限制中國對美投資、管制美國對華技術(shù)出口、制裁中國涉軍公司、爭奪中國科技人才等一系列政策之后的進(jìn)一步升級措施。
日本媒體分析認(rèn)為,這表明美國對華限制已經(jīng)從商品領(lǐng)域拓展到了資金流動。但是這種觀點容易誤導(dǎo),存在兩方面問題:其一,之前美國已經(jīng)對中國實施過資金流動的限制措施,比如限制養(yǎng)老金、退休金投資中國資產(chǎn),也曾加碼限制中國赴美投資,所以該政策并非首次涉及資金流動;其二,雖然這次措施看起來是限制資金流動,但實際上仍然聚焦于中美在高技術(shù)領(lǐng)域的博弈,和之前的出口管制措施形成呼應(yīng)、互相強化。
從這些視角來看,新的措施并沒有走出原來對華戰(zhàn)略競爭的框架,其出發(fā)點和落腳點仍在商品、技術(shù)領(lǐng)域,所以對中國金融市場本身的影響較為有限。但是這次新的限制措施也并不是說沒有新意,而且還會產(chǎn)生一些新的影響。
限制對華科技投資的第三輪嘗試
本輪限制政策是美國限制對華科技投資的第三輪嘗試。這是由于此前兩輪的嘗試效果不佳,事實上本輪限制措施也是前兩輪做法的一種折中方案。
第一輪嘗試,建立對華投資的全面審查,該做法暫時失敗。2018年,在美國國會討論《出口管制改革法案》和《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》期間,關(guān)于建立美國對外投資審查機制的呼聲就已經(jīng)出現(xiàn)。2021年在參議院提案的《國家關(guān)鍵能力防御法案》(NCCDA)提出,設(shè)置“國家關(guān)鍵能力委員會”審查美國對包括中國在內(nèi)的“受關(guān)注國家”的投資。該提案幾經(jīng)周折,既未被納入2022年的《美國創(chuàng)新與競爭法案》,也未能加入《芯片與科學(xué)法》。其主要原因在于,該提案中的“國家關(guān)鍵能力”定義過于寬泛,涉及大量科技產(chǎn)品的供應(yīng)鏈,對于監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行和投資者合規(guī)來說難度太大,遭到包括美中貿(mào)易全國委員會與美國商會在內(nèi)的行業(yè)團(tuán)體普遍反對。
第二輪嘗試,設(shè)置企業(yè)層面的投資黑名單,但效力不明顯。針對中國“涉軍”企業(yè),美國財政部公布中國軍工復(fù)合體名單(NS-CMIC),即所謂的投資黑名單,至今為止分三批列入了68家中國企業(yè)。制裁主要針對中國的大國重器、高科技行業(yè),尤其是監(jiān)控識別行業(yè)。中國企業(yè)被列入該名單后,美國主體將不得投資這些企業(yè)的公開交易證券和衍生證券等??紤]到清單中多為大型國有企業(yè)或高科技領(lǐng)軍企業(yè),其在美融資比例并不大,雖然商湯科技因被列入清單而延遲了全球發(fā)售及上市,但總體而言該投資黑名單對中國清單企業(yè)的影響有限。
第三輪嘗試,當(dāng)前對細(xì)分領(lǐng)域的限制,對其而言可行性提升。本次拜登政府簽署的行政令避免了前兩種做法的弊端,對其來說更具有可行性。拜登政府意識到了建立全面投資審查機制的困難,轉(zhuǎn)而優(yōu)先用行政令建立“分層監(jiān)管機制”,以避開國會爭論、減少商界阻力。此次行政令明確針對半導(dǎo)體和微電子、量子技術(shù)、人工智能領(lǐng)域的投資,精準(zhǔn)限制并按需調(diào)整對華科技投資政策。美國財政部已擬定部分實施細(xì)則并公開征求意見,其中包括針對上述領(lǐng)域的技術(shù)和產(chǎn)品設(shè)立申報要求,或明確禁止某些交易。行政令中也指明,本項投資禁令涉及領(lǐng)域還可能作出調(diào)整,或者配合其他行動以提高該禁令的有效性。
投資限制措施的負(fù)面影響
投資限制措施涉及半導(dǎo)體、量子技術(shù)、人工智能等領(lǐng)域,這些領(lǐng)域是中美科技競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域。此前美國的小院高墻措施也一直以技術(shù)限制為主。在中國受到美清單制裁的1000余家實體中,有60%左右被列入出口管制實體清單,對這些企業(yè)的制裁均是為了限制中國獲取相關(guān)技術(shù)。本次投資限制措施雖然限制對象是投融資,但其出發(fā)點仍然是技術(shù)領(lǐng)域的小院高墻措施。
投資限制措施再次警示金融脫鉤風(fēng)險。特朗普執(zhí)政末期,美國曾針對中國設(shè)立金融制裁清單,禁止美國投資者交易清單企業(yè)證券,部分中國企業(yè)被移除出納斯達(dá)克、標(biāo)普、道瓊斯、明晟指數(shù),中國在美國上市的三大電信運營商被紐交所摘牌。2022年3月,美國證券交易委員會依據(jù)美國《外國公司問責(zé)法案》將百勝、百度等11家企業(yè)分兩批列入“摘牌暫定清單”。如前文所述,雖然這次對投資的限制仍然是著眼于技術(shù)限制,但這也表明,中美科技領(lǐng)域的脫鉤已經(jīng)進(jìn)一步延伸到了金融投資領(lǐng)域,并再次警示金融脫鉤風(fēng)險。
投資限制措施本身影響有限,但其影響可能被市場高估甚至沖擊市場信心。近年來國際地緣政治風(fēng)險上升,尤其是烏克蘭危機爆發(fā)后在華外資企業(yè)對于中美經(jīng)貿(mào)脫鉤的擔(dān)憂日益增加。雖然對華投資總體平穩(wěn),但在跨國企業(yè)“內(nèi)部脫鉤”已經(jīng)出現(xiàn),企業(yè)采取股權(quán)分拆將中國業(yè)務(wù)與總公司剝離,或針對中國與非中國業(yè)務(wù)開發(fā)不同的供應(yīng)鏈系統(tǒng)、數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)等,顯示企業(yè)對脫鉤前景并不樂觀。此時美宣布限制對華科技投資直接將脫鉤隱憂轉(zhuǎn)為現(xiàn)實,將對其他領(lǐng)域?qū)θA投資信心產(chǎn)生直接沖擊。
美國單邊政策思路將變得更加清晰。其一,是先限制流入后限制流出。早在2018年,美國的外資投資委員會(CFIUS)就進(jìn)行了重大改革擴(kuò)權(quán),此后CFIUS否決了一系列中國企業(yè)對美國投資交易,導(dǎo)致中企對美科技并購近乎斷絕。在此基礎(chǔ)上,美國甚至開始對存量中資企業(yè)采取限制措施。在限制技術(shù)導(dǎo)向的中資流入基礎(chǔ)上,拜登政府將把政策擴(kuò)展到限制美資流向中國方向上來,所以本輪限制措施也有人稱之為反向CFIUS。
其二,在投資領(lǐng)域方面本輪行政措施僅關(guān)注最敏感的細(xì)分領(lǐng)域。比如禁止美資對量子計算、先進(jìn)半導(dǎo)體和人工智能這些領(lǐng)域進(jìn)行直接投資,在極端情況下不排除進(jìn)一步擴(kuò)大化。
其三,本輪行政措施還是會慎重處理流量與存量關(guān)系。存量來看,2020年美國對外總資產(chǎn)中的近6900億美元投資在中國,這一規(guī)模的存量資產(chǎn)事關(guān)美國重大經(jīng)濟(jì)利益,因此美國在處理增量與存量的關(guān)系方面會比較慎重,防止政策外溢引發(fā)其自身的重大經(jīng)濟(jì)波動。
其四,美國還可能強拉其他國家加入聯(lián)合限制措施。此前美國國會未能通過《國家關(guān)鍵能力防御法案》(NCCDA),就是遭到了美國商會和美中貿(mào)易全國委員會等團(tuán)體的強烈反對。商界反對的理由是美國企業(yè)可能相對于其他國家處于競爭劣勢。在此輪行政令制定的過程中,美國財政部一直在與包括歐盟在內(nèi)的其他國家政府接觸,以確保它們的配合,使其不會在美國頒布限制措施后向中國提供相關(guān)投資替代美國。除歐盟,美國還可能通過“芯片四方聯(lián)盟”、七國集團(tuán)、美歐貿(mào)易技術(shù)委員會、印太經(jīng)濟(jì)框架這些平臺來鼓動盟國聯(lián)合對華限制敏感領(lǐng)域的投資。
做好自己的事,改善對外關(guān)系
事實上本輪投資限制措施的影響較為有限,同時還取決于其他國家的配合協(xié)調(diào)程度,但是也容易被市場誤解、高估其影響。在今年初該政策處于醞釀階段,就有自媒體把這項政策夸大為“超級大新聞”、對中國科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展“殺傷力巨大”。就事實而言,該政策對中國特定行業(yè)、企業(yè)確實會有雪上加霜的影響,但從宏觀視角來看,2022年美國公司在華直接投資金額約為110億美元,即使禁止其中部分投資,在2022年中國吸引的外商直接投資1891億美元中占比也較低,其對中國宏觀經(jīng)濟(jì)的直接影響相當(dāng)有限。因此我們要避免干擾,做好自己的事情。此外還要注意以下三個方面:
扭抱融合,繼續(xù)深化改革開放發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢。中國的市場規(guī)模大、吸引力強,對外資企業(yè)來說仍是重要的投資目的地。我們近期對歐美日三大商會的調(diào)研顯示,在地緣政治等因素沖擊下,外資企業(yè)普遍采取了加強本土化的方式來確保其中國業(yè)務(wù)、母公司業(yè)務(wù)能夠在復(fù)雜環(huán)境下盡可能穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。這一方面說明外資企業(yè)對潛在極端風(fēng)險的擔(dān)憂,另一方面也說明中國市場仍具有很強吸引力。我們應(yīng)當(dāng)堅持二十大指出的方向,堅定不移推進(jìn)高水平對外開放,以超大國內(nèi)市場規(guī)模作為最重要的營商環(huán)境來吸引外資持續(xù)流入。具體來說,金融市場的對外開放要進(jìn)一步加快,國內(nèi)的金融基礎(chǔ)設(shè)施、投融資監(jiān)管更要及時跟進(jìn),力求形成高效引導(dǎo)資本投資關(guān)鍵科技產(chǎn)業(yè)的新體制,同時統(tǒng)籌好金融發(fā)展與風(fēng)險防范。在民用高科技領(lǐng)域擴(kuò)大開放合作步子可以邁得更大些,縮小準(zhǔn)入限制、強化依法行政、穩(wěn)定開放預(yù)期、增強市場信心,使中國經(jīng)濟(jì)與外資和國際產(chǎn)業(yè)鏈更深度扭抱融合。
加強對話,穩(wěn)妥處理中美關(guān)系中的敏感問題。自2018年中美經(jīng)貿(mào)沖突以來,中美關(guān)系持續(xù)緊張。2023年初以來的氣球事件被美國國內(nèi)反華輿論裹挾,成為其進(jìn)一步升級、擴(kuò)大對華科技投資限制的借口。但與此同時中美又在經(jīng)濟(jì)、金融、氣候變化等多個領(lǐng)域具有合作的訴求。2023年4月美國財長耶倫的講話也提到,中美經(jīng)濟(jì)脫鉤將是“災(zāi)難性的”,美對華“國家安全措施”并非企圖阻止中國經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展、獲取競爭優(yōu)勢。面對中美關(guān)系的復(fù)雜多變,中美雙方應(yīng)加強溝通對話和政策協(xié)調(diào),在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整、債務(wù)減免、氣候變化等全球性問題上開展務(wù)實合作,雙方要對可能升級緊張關(guān)系的敏感問題做好預(yù)案,通過相向而行、力爭為雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的深化發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。
求同存異,積極改善與其他西方國家的關(guān)系。美國單邊保護(hù)主義政策的效果,在很大程度上取決于有多少國家愿意跟隨、配合。但是保護(hù)主義的做法并不符合全球化的趨勢,就經(jīng)濟(jì)動機而言,其他國家也缺乏動力來執(zhí)行美國的限制措施。但是價值觀貿(mào)易、地緣政治沖突使得中國外部發(fā)展環(huán)境更為復(fù)雜。我們要看到,美國并不等同于整個西方世界,中國仍有可能、而且很有必要積極推動外部環(huán)境的改善,通過求同存異,從而削弱和化解美國單邊保護(hù)主義政策的影響。
只要我們堅定不移深化改革擴(kuò)大開放,在國內(nèi)不斷增強經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力和活力,在國際上積極擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線,中國經(jīng)濟(jì)就仍有巨大的發(fā)展空間。
(作者徐奇淵為中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員、趙海為助理研究員、侯蕾為副研究員?)
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