本期策劃為《經濟大家說》第026期

本期嘉賓丨陶然 香港中文大學（深圳）教授

(資料圖片僅供參考)

文字整理丨馮彪

核心觀點

解讀中國經濟長期高速增長可以說近些年來宏觀經濟學的“圣杯”。然而，不同的學者往往從自己研究的領域管中窺豹，甚至一些觀察和分析大相徑庭。

最近，香港中文大學（深圳）教授陶然將他近20年來在城鄉(xiāng)之間的調研和思考匯成新書《人地之間—中國增長模式下的城鄉(xiāng)土地改革》。新書甫一上市就在學界引起不小的轟動，據說出版社已經加印了三次。有知名學者評價說：“這是今年迄今為止讀過的最受啟發(fā)的一本書”。

陶然提出“三二一”分析框架解讀最近20多年中國經濟高速增長的原因，并以這個框架為基礎為經濟發(fā)展過程中出現的高房價、農工民權益保護、城鄉(xiāng)土地制度改革等問題提出改革“藥方”。且不論這一框架能在多大程度上接近中國經濟的真相，也不論他提出的改革措施是否切實可行，至少可以基本肯定的是，他提出的分析框架會成為解釋中國經濟增長與發(fā)展問題繞不開且會被持續(xù)討論的一個選擇。在近年論文被引用次數排名中，陶然也的確位列中國學者前列。

自2002年從芝加哥大學獲得經濟學博士學位后，陶然就扎根中國農村和城鄉(xiāng)之間調查研究。除了提出一個整體性解釋框架之外，陶然在新書的字里行間無不透露著他對城市底層人群、農民工、城市流動人口的關心，并為他們的權益保障而呼吁。他認為，當前中國存在土地過度城市化，與此同時“人的城市化”尤其是農民工的市民化卻嚴重不足，有很多“課”需要補，未來高質量的發(fā)展必須更關注為這些半城市化人口提供基本公共服務和體面可支付的居住條件。

近日，騰訊財經《經濟大家說》欄目邀請?zhí)杖环窒硭P于中國經濟增長模式的觀點，并對當前熱議的土地財政、地方債和城市化話題給出他的思考。

1、解碼中國經濟發(fā)展模式

“三二一框架”即是高速發(fā)展的原車，也是改革突破口

問：您的新書《人地之間》探討了中國經濟增長模式，并在土地改革、房地產等細分領域指出了問題也提出了政策的建議，貫穿這本書的問題導向是什么？

陶然：這本書是探討在中國模式下的城鄉(xiāng)土地制度各個細分領域的矛盾、挑戰(zhàn)和解決問題的出路，比如征地制度、集體建設用地入市、農區(qū)土地，包括農地、宅基地、集體經營性用地的改革、耕地保護和各類土地指標生成及跨區(qū)交易，城市存量的工業(yè)用地再開發(fā)以及城市更新等。

在本書中，我也對中國當前增長模式給出了初步的考察，試圖解釋過去二十多年中國為什么可以取得相當高速的經濟增長，但與此同時，又出現了收入和財富分配的不平衡、勞工保護不足，環(huán)境污染乃至尋租等問題；在土地利用上也存在扭曲，包括在工業(yè)用地利用不集約的同時，各線城市房價過快上漲，2002年前后商住用地的地價是工業(yè)用地地價的2~3倍，到現在擴大到十幾倍甚至二十倍；最后，還解釋了為什么近年來中國在國際經貿領域會面臨壓力等問題。

在當前我國面臨經濟增速下滑的背景下，通過體制改革和技術創(chuàng)新來拓寬發(fā)展空間就更加重要。我提出的分析框架還可以用來回答為什么壟斷性的國企需要改革、為什么金融體制需要改革，以及城鄉(xiāng)土地需要漸進而全面地推動改革。這個分析框架有助于厘清不同細分領域改革之間的關系和順序問題，使得上一步的改革為下一步的改革創(chuàng)造條件，并實現一個領域改革和其他領域改革的相互協(xié)力，最終建立一個實現高質量發(fā)展的城鄉(xiāng)土地管理體制和經濟管理體制。

問：關于中國經濟增長模式的解釋，目前可以說是“眾說紛紜”，例如GDP錦標賽說、土地財政說、人口紅利說等，甚至獨特的“中國模式” 是否存在也有不少爭論，不同領域的專家學者往往從一個側面去解釋中國經濟，甚至有些結論是大相徑庭的。您如何看待這個問題？您提出的“三二一”框架有什么不同之處？

陶然：中國的改革開放一路走來已經40多年，從1990年代中期開始的出口導向型發(fā)展模式也快30年了。但是面對當前國際經濟貿易沖突的加劇，國內收入和財富差距擴大，環(huán)境污染，失地農民的權益保障等諸多問題，中國還能不能夠保持一個比較合理的增長速度，真正實現高質量的發(fā)展，最后邁入發(fā)達經濟體的門檻，我想這不僅是政府部門關心的問題，也是學術界乃至社會各界都非常關心的重大問題。

要解釋中國經濟從哪里來，未來會往何處去，必須建立一個比較好的分析框架。一個好的分析框架的標準，用英文講叫sophisticated simple，用中文來說就是要做到精密：首先要精，即足夠簡潔，不能拖泥帶水，讓大家一下就能找到問題的關鍵，找到解釋問題的基本要素和主要邏輯，密則是指這個框架還同時有足夠強大的解釋能力，能夠有助于理解現實中非常復雜但又相互關聯的各類典型事實，具備足夠的容納度和可延展性。這也是評判那些解釋社會經濟現象的理論是否合理的主要標準。

基于這個精密原則，我對過去二十多年以來中國增長模式的解釋框架可以概括為所謂的“三二一框架”。即在該增長模式下，國有銀行、上游國有企業(yè)、地方政府分別保持了“金融部門、上游制造業(yè)與非金融高端服務業(yè)、城市商住用地三領域的行政性壟斷”；與此同時，中央和地方政府協(xié)力推動的 “國際和國內兩層逐底式競爭”有力地支持了 “出口導向型消費品生產民營企業(yè)的一類市場化競爭”。中國的下游消費品行業(yè)主要是民營企業(yè)，他們構成三二一中的“一類市場化競爭”。在這個模式下，民營企業(yè)承擔比較高的資金成本和能源、原材料等中間投入成本。問題在于這些成本很高，為什么中國的民營企業(yè)在國際市場還這么有競爭力？不是因為這些民營企業(yè)家會變魔術，而是因為政府采取了一系列手段推動了國際和國內兩層逐底競爭，也就是在國際競爭環(huán)境下壓低人民幣匯率并對出口商品實施退稅，在國內，各地的地方政府則通過壓低工業(yè)用地價格，放松環(huán)境和勞工保護給這些企業(yè)降低成本，這樣就使中國制造的消費品在國際市場上非常有競爭力。

這個分析框架，一方面解釋了過去二十多年中國高速增長的原因，另一方面也為突破中國經濟現在所面臨挑戰(zhàn)找到了改革突破口和合理的順序安排。未來中國要實現高質量發(fā)展，首先要通過國企、金融、住宅用地供應體制三個領域的市場化改革，逐步打破“三領域的行政性壟斷”，如此才能有效降低民營企業(yè)的生產成本與城市居民的生活和居住成本。在這個基礎上，再逐步推動人民幣匯率形成機制的市場化改革，逐步推動提高征地成本和集約利用存量低效用地的城市土地改革，以此加快“農民工市民化”， 逐步提高勞工保護、環(huán)境保護力度，以此跳出“國際和國內兩層逐底式競爭”，最終才能建立一個全面、平衡的良性市場經濟體制，實現以國內循環(huán)為主的“國內、國際雙循環(huán)”。

問：《人地之間》書名似乎體現了“地”在經濟發(fā)展中的的重要性，但是您的解釋框架里面，“地”只是發(fā)展中的一個環(huán)節(jié)。您認為隨著我國經濟轉型，“地”扮演的作用會變化嗎？

答：我認為，中國經濟過去20多年實現的快速經濟增長關鍵就在于出口，土地只是國際、國內兩層逐底式競爭所使用一整套工具中地方政府利用的工具之一。有些學者提出，以土地為主要手段的土地財政、土地金融帶動了帶動了城市基礎設施和住房建設，拉動了中國經濟增長并形成了大量資產，是中國實現快速增長的主要原因。 而我要強調，如果沒有出口的超常規(guī)增長，工業(yè)區(qū)建設、新城區(qū)建設，大規(guī)模的住房建設都是無本之木，無源之水。因此，土地不是中國經濟高速增長的關鍵所在，只是重要工具之一。

中國未來經濟要向高質量發(fā)展轉型，就必須改變把土地作為財政收入和融資手段來實現地方政府盈利并過度擴大低效基礎設施建設的情況。土地對城鄉(xiāng)發(fā)展和政府財政收入的作用仍然非常重要、不可忽視，而且當前的土地財政、土地金融模式也很難一下子退出，但在地方政府的財政支出方向上，必須轉向為包括農民工、新就業(yè)大學生在內的所有市民提供有效的公共服務，尤其是為外來人口在就業(yè)所在地城市獲得體面和可支付的舉家定居條件。

2、談調研經歷

大量訪談流動人口，感觸頗多

問：您的觀察和分析是建立在深厚的調研基礎上的，您研究經歷和思考過程是怎么樣的？有沒有一些讓您難忘的調研故事？

陶然：我2002年博士畢業(yè)以后，從2003年開始在中國很多農村地區(qū)開始進行調查。最開始的研究還是集中在傳統(tǒng)農區(qū)調研農村稅費體制改革、農村基層選舉、農村土地制度等問題。在做農村經濟調查的時候很容易發(fā)現，隨著越來越多的農民外出出去打工，農地荒廢，宅基地閑置，不少地區(qū)開始出現空心村現象。我意識到真正解決“三農問題”，只關注農村本身肯定是無解的，因此我逐步將調研的重點轉移到城市地區(qū)，關注城市的流動人口和他們居住的城中村、集體宿舍，關注城市征地建工業(yè)開發(fā)區(qū)、新城區(qū)后出現的失地農民。

調查研究過程中的問題意識最開始仍然是很模糊的，就是在調研過程中不斷看到各種問題，再去想這些問題的原因，再去追問更多的問題并尋求答案，最后慢慢拼湊各種不同信息，才能慢慢形成一個比較整全的思考框架。學術研究確實有點像盲人摸象，但是摸久了，就慢慢知道大象大概是個什么樣子。

問：您的研究重點轉向城市，從2000年以后又是我國城市快速擴張的時期，您有哪些特別的觀察和感觸？

陶然：城市土地擴張就要征地，這時候就出現了城市政府和被征地農民之間的矛盾。城市政府招商引資，要低價的供給工業(yè)用地，還要做基礎設施，就不得不壓低征地的補償價格。另一方面，招商引資后形成產業(yè)會帶動本地住宅的需求，但是地方政府又限量供應住宅用地和商業(yè)用地，導致商住用地成本高，以及高房價等。就是說，在這樣一個模式過程中，城市政府一定會對制造業(yè)投資者過于友好，相對而言對失地農民財產權益，對外來農民工勞工權益，對老百姓環(huán)境權益的保護做得不夠好。

這方面我們確實做過大量的大樣本數據調查和不少深入案例調研。我和幾個合作者帶著六七十個學生在全國四個主要城市化地區(qū)的十二個大、中、小城市調研流動人口和失地農民。在和很多農民工做訪談時我們就發(fā)現，城市里面很多農民工住在城中村或者工廠的集體宿舍，城中村的居住條件整體而言很不友好，但農民工和老鄉(xiāng)，家人在一起，至少有很多關系支撐他們脆弱的生活，而住集體宿舍的那些農民工，即使有的住宿條件不錯，但很多農民工每天都加班，回到集體宿舍就睡覺，甚至同宿舍的人相互不認識。

有一件具體的事情讓我感觸頗多。2009年，我們在珠三角調研流動人口，我們隨機抽取，正好抽到一個女孩，那個女孩其實是在“特殊”行業(yè)工作，我們希望她能填份問卷。我們在調查中對調查對象非常尊重，向她解釋說絕對不會透露任何個人的信息，而且是付費做問卷調查。但是她猶豫很久，最后還是沒有接受訪談，其實我感覺她很想跟我們聊聊她的經歷，我當時其實心里面挺難過的。這個女孩內心渴望跟別人交流，但又有一定的自卑感。所以我覺得，現有的發(fā)展模式需要調整，應該對底層人口更友好一些，以所有人的幸福為目標，避免過于“工具性”地利用人。

還有一個調研的發(fā)現讓我印象深刻。2004年我和浙江大學的汪暉教授到浙北調查，我們訪談了一個市級土地整理中心的負責人。我問他，“你們給農民的征地補償不高，不少失地農民不滿意，即使最后把地征下來了，未來還肯定要花很多成本來維穩(wěn)，而且企業(yè)給地方繳納的所得稅往往減免多年，制造業(yè)的稅收收益與征地補償、基礎設施建設等多方面的成本相比，好像不太劃算啊?！?/p>

他仔細思考了我的問題，給我回應了如下兩點。他首先說，“我們其實也不想干啊，但上級政府要考核我們，能不干嗎？ ” 我問他什么考核， 他說這個一個打分排序跟獎金掛鉤的考核， 這個考核就是我在《人地之間》第二章專門討論的“地方黨政領導班子綜合責任制考核”。這里需要特別指出的是，這個考核是考核地方黨政領導班子，不是考核主要官員個人。而且這個考核你如果沒有排在特別前面，一般的結果就是班子沒有評優(yōu)資格，或者沒有獎金，跟地方主要官員的提拔沒有很強的關系。

說完這一點后， 他跟我強調說第一個理由其實不是最主要的理由，第二個理由才最關鍵的。他說“陶老師，如果我們不搞開發(fā)區(qū)，不把把制造業(yè)吸引過來進入開發(fā)區(qū)，你看看我們城市，包括這個開發(fā)區(qū)的周邊，誰會來買政府出讓的商住用地啊？沒有大規(guī)模工業(yè)的發(fā)展，誰會去買那些商品房啊？”。聽到他說的這段話， 汪暉教授和我之前一路上討論，但始終沒有想清楚的問題，就基本上被有效解答了，當時就有豁然開朗的感覺。這其實就是我在《人地之間》第一章關于中國增長模式的“三二一”分析框架中，地方政府逐底競爭招商引資的關鍵激勵所在：只有制造業(yè)發(fā)展起來了，這個地方會帶來本地的四類高收入人群，后者會在本地購買住房并增加服務業(yè)消費，才讓政府通過壟斷供應商住用地獲取高額土地出讓金成為可能。換句話說，這些城市購買商品房的主力人群，并不是數量巨大的外來農民工和城市低收入群體，而是以下四類城市中高收入群體：一是民營制造業(yè)企業(yè)的管理層和中高級技術人員；二是國有企業(yè)為主體的金融業(yè)高收入員工；三是國有企業(yè)為主體的能源、原材料上游部門和非金融高端服務業(yè)的高收入員工；四是地方財政供養(yǎng)的公務員和事業(yè)單位人員。

3、談對策方案

建議挖潛城市存量低效用地，抑制高房價

問：經濟增速和城市化進程有關系嗎？近年來經濟增速放緩，城市擴張會減速嗎？城市化進程的轉變會有哪些影響？

陶然：我們每年大概城市建設用地增長率是6-7%，城市人口增長包括外來流動的和本地人口自然增長是3%到3.5%，城市空間擴張的速度是城市人口增長速度的兩倍左右。這意味著人均的城市用地面積實際上是不斷增加的，但是這個過程中大量土地用在搞工業(yè)開發(fā)區(qū)和一些過度的基礎設施建設上了，而沒有為老百姓尤其是外來流動人口提供足夠多的可支付體面居住條件。

中國的農業(yè)要真正實現高質量發(fā)展，農村只需要5%到10%人口，只有這樣人均土地經營規(guī)模才能增加，才會有助于實現真正的鄉(xiāng)村振興。因此，中國未來還必須吸引更多的農村人口進入城市并實現永久性舉家遷移。我認為，中國城市空間大規(guī)模擴張的高峰期已經過了，很多內地三四線人口流出地城市未來還面臨空間會顯著收縮的問題。但與此同時，中國的人口城市化還有很多功課要補，首先要讓已經在城市里面的兩億左右的農民工和他（她）們在農村家庭留守妻子、留守丈夫、留守兒童乃至部分留守老人都到城市里面來，這就需要通過城市土地制度改革和配套戶籍改革，讓他們中的絕大部分能在就業(yè)所在地城市定居下來，讓城市外來人口子女能獲得在城市里面平等的就學和升學的權利，這是我們未來要推動的高質量發(fā)展和以人為本的城鎮(zhèn)化的關鍵所在。

問：人口城市化還有很多課要補，對此，您提出了哪些“補課“的建議方案？

陶然：最主要的兩個問題其實是住房問題和子女教育問題， 而其關鍵就在城市土地制度改革。

我之前曾建議集體土地可以直接進入城市住宅用地市場，至少是可以進入租賃住宅用地市場。但是現在看來，農村集體土地直接進入商品房住宅用地市場的難度非常大，因為對地方土地財政沖擊太大。退而求其次，中央政府近年來開始鼓勵集體土地允許建設租賃住房，但實施幾年下來，地方政府的積極性也不高。

在人口流入地主要城市利用集體土地建設租賃住房這個思路本身應該是個好的方向，有助于為大批外來農民工和畢業(yè)大學生解決租賃住房的問題，因為集體土地不像國有土地需要“招拍掛”出讓，后者需要付出很多土地成本。但是觀察實際情況，地方政府積極性仍然不是很大，因為地方政府根本沒有將解決農民工或者外來人口住房的問題作為工作重點，我們看各個城市“搶人大戰(zhàn)”，尤其是在給予城市戶籍及配套公共服務的那類，幾乎就沒有沒有說搶農民工的。再來看看所謂的“小產權房”問題。現在很多城市對小產權房的態(tài)度越來越嚴厲，因為可能沖擊日益脆弱的地方財政，但是問題在于很多小產權房已經蓋起來了，而且基礎設施條件也不錯，拆掉真的是浪費。我建議，不如補交合理的稅費之后，有條件實現“小產權房”合法化，而且用收來的稅收提供相應片區(qū)的公共服務。。

最重要的，我認為要逐步改變地方政府完全壟斷的供地的制度。對此，我提出了一個漸進式的方案，就是在允許地方政府繼續(xù)利用征地-收儲方式提供住宅用地的同時，政府必須通過挖潛城市存量低效用地來提供部分新增的住宅用地。這個解決方案實際上是要求地方必須采取有效的措施來集約節(jié)約利用土地，要下較大氣力去開發(fā)那些城市內部或城市周邊的國有、集體存量低效建設用地，尤其是低效的工業(yè)用地。

通過這種模式，可以在不太損害地方財政利益的情況下，增加城市住宅用地的供應量，在這些存量土地上為農民工、新畢業(yè)大學生等群體提供物美價廉的租賃住房，這有助于緩解房價泡沫，在拉動經濟增長的同時兼顧政府、業(yè)主、城市購房和租房者多方的利益。這種做方，就像是在“放水”過多的情況下再增加一些“面”，能夠合起來做成老百姓所需要的“住房面包”。

問：對于低效使用的土地進行改造，您的方案跟前幾年棚戶區(qū)改造、城中村改造，它的區(qū)別是什么？

陶然：這種做法和上一輪大規(guī)模的棚戶區(qū)改造有很大的區(qū)別。棚戶區(qū)改造要不要做？當然可以做，但是不能夠過度擴大化，而且應該主要在人口流入地城市推動城中村、城邊村、老舊小區(qū)的拆除重建式改造。2016-2018年期間那輪棚戶區(qū)改造，只要是由地方政府來申請，國開行等金融機構給配套貸款，地方政府用該資金直接發(fā)給那些城市老舊小區(qū)或者棚戶區(qū)居民，讓他們去其它地段買房子，然后把舊房所占的地騰出來，政府再去拍賣土地，然后用土地出讓收入還給銀行。

但是上一輪棚戶區(qū)改造時候出現如下的問題，就是不少中西部地區(qū)或者人口流出地城市，在之前幾輪經濟刺激時建了大量的商品房，導致本地房地產的庫存過高，開發(fā)商被套在里面了，有些開發(fā)商給地方政府的土地出讓金也沒有完全繳齊，所以政府和開發(fā)商都被套在里面。借助上一輪棚戶區(qū)改造的政策，實際上幫助這些人口流出地的城市政府消化了上一輪存量的商品房，也就是幫開發(fā)商和地方政府都解套了，但是開發(fā)商在這些城市很難有積極性再去拍棚改后騰退的土地，結果是很多城市的政府根本沒有辦法去償還棚改時借的銀行貸款，這實際上也構成當前不少城市政府的地方債規(guī)模高企、還債壓力大的一個重要原因。

4、回應熱點問題

房地產調控政策變化頻繁，加劇市場波動

問：前幾年房地產快速擴張的時候，地方政府出臺限購、限售、限貸等政策，最近疲軟了又開始放開這種限購，有城市開始鼓勵買房。您如何看待房地產政策的變化，又如何看待房地產行業(yè)的當前和未來？

陶然：不妨簡單回顧一下過去20多年來城市住房體制改革和房地產調控政策的演變。第一階段是1998年至2002年，啟動住房消費；第二階段是2003年至2004年加快推進住房市場化；第三階段是2005年至2008年，政府開始加強住房市場調控；第四階段是2008年至2009年政府開始采取穩(wěn)增長和鼓勵住房消費的措施；第五階段是2010年至2014年，遏制房價過快上漲和加大住房保障力度；第六階段是2015年至2017年通過“棚改”等政策措施推動房地產去庫存；第七階段是2017年至2018年下半年全面控制房價、嚴防高價地；第八階段為2019到2020年上半年，新冠疫情后政府放松調控；第九階段為2020年下半年到2021年，政府對房地產市場調控不斷加碼，先后推出針對房企的“三道紅線”、針對商業(yè)銀行房地產貸款的“兩條紅線”、針對土地供應的“兩集中供地”等政策。受此影響，房企融資渠道全面收縮，不少龍頭企業(yè)先后陷入流動性危機；第十階段為2022年之后又開始采取系列措施救市。近年來，房地產調控政策過快“變臉”，調整日益頻繁，確實讓各方無所適從。

整體來看，在中國當前城市住宅用地和商品房供應體制下，各級政府往往只能對樓市進行“應激性”和“反射式”的行政調控，于是出現了五花八門的調地價、控房價等措施，其效果總體看并不成功，反而還導致了市場波動的加劇。

問：從去年開始我們國家人口開始負增長，在這個背景下，您認為年輕人買房還有沒有投資的價值？

陶然：年輕人買房主要不應該為了投資，買房是為了住。現在中國城市住房的投資價值比以前下降了很多。相對而言，主要人口流入地城市能創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。雖然中國整體人口總量開始出現了負增長，但每年還是有不少新增勞動力進入城市就業(yè)市場，他們也需要購買商品房或者至少租住體面可支付的住房。

年輕人越來越不愿意結婚、生孩子當然跟中國城市的房價太高有關。所以我們必須土地制度等一系列政策改革讓主要人口流入地產城市的房價穩(wěn)定下來，甚至有所下降，讓商品房、租賃住房的供應要真正與就業(yè)所在地的購住房和租住房的需求匹配起來。通過《人地之間》提出的系統(tǒng)性改革措施，既能拉動經濟增長，也能降低百姓的住房負擔，讓百姓，尤其是年輕人有更多收入可以騰出來去消費，包括生孩子，養(yǎng)孩子，這才是最后解決問題的根本辦法。

問：談到地方債，您前幾年的文章提到地方債務的壓力，地方債的風險在上升，當前有的地方政府直接說償債困難。您覺得應該如何解決地方債問題？

陶然：解決地方債風險，一部分是以時間換空間，但是有些地方的債務實在太高，經濟增長的前景暗淡，根本沒有用時間換空間的余地，這種情況下只能靠中央政府積極主動地推動全國大范圍的債務重組。對于一些借債很高，當地經濟發(fā)展滯后，本地資產無法覆蓋債務的，中央可能就不得不去救。但是，我不贊同有些學者提出的中央替地方還債的簡單方案。

即使中央不得不掏錢還債，也需要規(guī)定相應的嚴格條件。第一，需要地方政府把能夠賣的資產全部賣掉償還一部分；第二，不準債務過高的地方再上任何新項目，這就是所謂的財政重整，第三，政府掌握的一些壟斷行業(yè)企業(yè)，還有一定的資產價值，可以把部分企業(yè)或者資產證券化和民營化，一方面幫助地方償還一部分債務，另一方面也能加強這些壟斷行業(yè)的市場競爭，從長期拉動經濟增長和增加就業(yè)稅收，我認為這才是長期可持續(xù)發(fā)展的一個正確的改革方向。

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